Общая характеристика Стандарта

Рекомендации по регламентации и открытости закупочной деятельности

Предложение по централизации закупочной деятельности

Создание условий для конкуренции

Предотвращение злоупотреблений со стороны участников закупки

Сближение с законом № 44-ФЗ

Ограничение неконкурентных способов закупки

Общая характеристика Стандарта 

Стандарт осуществления закупочной деятельности, опубликованный ФАС в августе 2015 года (далее — Стандарт), — документ, который содержит общие рекомендации, основанные на нормах действующего законодательства и подкрепленные практикой, проанализированной антимонопольной службой. Следование этим рекомендациям должно создать основу для эффективной реализации закона «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» от 18.07.2011 № 223-ФЗ (далее — закон № 223-ФЗ).

В некоторых случаях ФАС восполняются пробелы правового регулирования, выявленные на практике. Общее направление рекомендаций:

  • повышение конкурентности при закупках;
  • более подробная и открытая регламентация всей процедуры.

Можно сказать, что это направление сближения закупок по закону № 223-ФЗ с системой заключения контрактов, установленной законом «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 № 44-ФЗ (далее — закон № 44-ФЗ).

Ниже мы рассмотрим основные предложения ФАС, адресованные организаторам закупок. 

Рекомендации по регламентации и открытости закупочной деятельности

В отношении планирования закупочной деятельности рекомендовано следующее:

  1. При установлении сроков и порядка подготовки план закупки должен предусматривать внесение изменений до размещения извещения о проведении закупки.
  2. Описание предмета закупки необходимо определить в минимальном объеме, позволяющем оценить потребности заказчика (на практике нередко возникают споры, вытекающие из выставления заказчиком избыточных требований при описании предмета закупки). Подробные рекомендации содержатся в п. 4 раздела VII Стандарта.

Кроме того, ФАС предлагает ввести более подробную (с установлением сроков) регламентацию:

  • порядка заключения договора с победителем закупки в целях своевременного выявления уклонения от заключения договора;
  • порядка заключения договора со следующим участником в случае уклонения или отказа победителя торгов от заключения договора.

В целях большей открытости и доступности информации о закупочной деятельности ФАС предлагает:

  • размещать информацию как можно шире, не только в Единой информационной системе (ЕИС), но и на сайте заказчика, а также на других сайтах;
  • публиковать не только необходимый минимум документов, но и дополнительную информацию (локальные нормативные акты, регламентирующие методику установления критериев и оценки заявок на участие в закупке, обоснования начальной (максимальной) цены договора, порядок проведения внутреннего аудита закупочной деятельности, а также статистику).

Предложение по централизации закупочной деятельности 

Антимонопольная служба предлагает 2 варианта централизации закупочной деятельности:

  1. Передачу функции проведения закупочных процедур для нескольких лиц одному уполномоченному лицу (в крупных структурах — подразделению). При этом могут быть переданы полномочия:
    • по размещению информации и проведению процедуры закупки в целях определения победителя;
    • по проведению полного цикла закупки, включая заключение договора.
  2. Проведение консолидированных закупок в соответствии с соглашением нескольких лиц, определяющим соответствующий порядок.

Документы, регламентирующие взаимодействие и передачу полномочий, должны быть опубликованы заблаговременно.

Поручение проведения процедур отдельным лицам, по мнению ФАС, будет способствовать повышению профессионализма в этой сфере. 

Создание условий для конкуренции 

В целях предотвращения антиконкурентных действий ФАС предлагает организаторам закупки:

  1. Устанавливать в локальных нормативных актах запрет на взаимодействие и передачу информации о ходе закупки, поступивших предложениях, принятых решениях кому-либо из участников (за исключением сведений, подлежащих открытому размещению).
  2. Принимать меры по предотвращению конфликта интересов путем:
    • обязания сотрудников заказчика заявлять о таком конфликте (т. е. о наличии каких-либо личных связей с экспертами, участниками);
    • включения в требования к участникам закупки декларации об отсутствии конфликта интересов.
  3. Обеспечивать независимость оператора электронной площадки от заказчика. 

Предотвращение злоупотреблений со стороны участников закупки 

В этой сфере с учетом обширной правоприменительной практики ФАС предлагает применять следующие меры:

  1. Установление обеспечения заявки на участие в закупке (как правило, это задаток или независимая гарантия). При этом должны быть регламентированы:
    • размер обеспечения (сопоставимый с предметом закупки и максимальной ценой);
    • форма обеспечения (без ограничения конкуренции, в том числе в сфере банковских услуг, — имеется в виду установление перечня банков, которыми может быть предоставлена гарантия);
    • условия его предоставления, возврата и удержания (случаи и порядок удержания);
    • срок (разумный, не превышающий срок проведения закупки).
  2. Введение обеспечения исполнения обязательств по заключенному договору. Здесь применимы все рекомендации, указанные для обеспечения заявки. Также нужно учитывать, что:
    • Можно конкретизировать требование о надежности обеспечения (уровень рейтинга банка, присутствие на рынке в течение определенного числа лет и т. д.). Но если требованию будет соответствовать, например, только один банк или оно не является разумно обоснованным (не подтверждает надежность), то оно может быть признано антиконкурентным.
    • Разумным будет считаться срок обеспечения, включающий гарантийный срок по договору.
  3. Повышение разработанности условий договоров в части порядка приемки исполнения, а также случаев и порядка взыскания неустойки.

Рекомендации, данные в последнем абзаце п. 2 раздела VI Стандарта касательно уменьшения размера обеспечения, замены одного обеспечения другим, на наш взгляд, не являются универсальными.

Сближение с законом № 44-ФЗ 

Применение закона № 223-ФЗ показало, что свобода в установлении способов и порядка закупки чревата высоким уровнем антиконкурентных действий на всех этапах закупки, в отличие от контрактов, заключаемых по более жестким требованиям закона № 44-ФЗ.

Учитывая, что в Государственной думе уже на 2 года затянулось рассмотрение законопроекта МЭР, ужесточающего требования к закупкам, ФАС в своем Стандарте предприняла попытку внедрить регламентацию из контрактного законодательства в корпоративные закупки. Эта тенденция прослеживается во всем тексте документа, но можно отметить следующие явные отсылки к закону № 44-ФЗ:

  1. Предложение о введении антидемпинговых мер при заключении договоров (аналогия со ст. 37 закона № 44-ФЗ) — п. 4 раздела VI Стандарта.
  2. Рекомендация об использовании методов, утвержденных приказом МЭР от 02.10.2013 № 567, в соответствии с законом № 44-ФЗ, для установления методики расчета начальной цены договора — п. 1 раздела VII Стандарта.
  3. Рекомендации об установлении балльной системы оценки соответствия установленным критериям заявок участников (можно сравнить с системой, установленной на основе постановления Правительства от 28.11.2013 № 1085) — п. 5 раздела VII Стандарта. 

Ограничение неконкурентных способов закупки 

Основным объектом критики в законе № 223-ФЗ является предоставляемая им свобода усмотрения заказчику в вопросе выбора способа закупки. Широко применяются неконкурентные способы или конкурентные способы, маскирующие закупку у единственного контрагента.

ФАС предлагает заказчикам устанавливать:

  • исчерпывающий перечень закупок;
  • критерии выбора заказчиком способа закупки;
  • требование о наличии обязательного обоснования необходимости заключения договора с единственным поставщиком;
  • корректные требования к участникам закупки и порядок оценки заявок.

При этом критерии выбора и соответствие им способов закупки предложены антимонопольным органом:

  1. При наличии функционирующего рынка и возможности сравнения по ценам — аукцион.
  2. При закупке технически сложных объектов или заказе сложных работ с предъявлением особых требований к качеству — конкурс.
  3. Для обеспечения неотложных нужд, при небольшой сумме договора — запрос предложений (котировок).

Конкурентные способы закупки относятся к числу настоятельно рекомендованных ФАС.

Таким образом, Стандарт ФАС, несмотря на отсутствие в нем обязательных к применению норм, задает направление развития практики закупочной деятельности в сторону повышения открытости и гласности закупочных процедур, обеспечения конкуренции при определении победителя закупки в максимальном числе случаев, устранения нерыночных механизмов ценообразования при закупке.